¿El Senado puede ser útil? Sí

Emblema del SenadoHasta ahora el Estado de las autonomías ha supuesto una amplia descentralización. En el futuro debe darse prioridad a la integración, a una mayor eficacia del conjunto. Para estas tareas un Senado reformado puede resultar muy útil. 

La semana pasada (“¿El Senado es inútil? Sí”, La Vanguardia del 1 de diciembre) concluíamos que actualmente el Senado es una cámara parlamentaria inútil pero que, previa reforma, podría resultar muy valiosa. La premisa en la que se fundaba esta conclusión era que en los estados centralizados los senados son perfectamente prescindibles pero que en los federales son necesarios.

Asimismo, todo ello se refuerza en nuestro caso porque, encima de tener un Senado con muy escasas competencias efectivas, su modelo es el de los estados centralizados precisamente cuando nuestro Estado es todo lo contrario, es un Estado descentralizado, un determinado tipo de Estado federal. Esto último hace que el actual Senado sea, además, una cámara desaprovechada si no se reforma en un sentido federal: entonces podría ser enormemente útil para que el conjunto de la maquinaria estatal resultara más eficaz.

Para que todo esto se comprenda bien intentaremos aclarar concisamente, primero, qué es un Estado federal y, segundo, en el caso de que el Estado de las autonomía tenga esta naturaleza, cuál sería el Senado más apropiado a la misma.

El fundamento jurídico de todo Estado federal es una constitución que exprese la voluntad de los ciudadanos de este Estado; no un pacto entre los territorios que lo componen. Esta constitución debe garantizar la igualad básica de derechos entre los ciudadanos, presupuesto de la unidad del Estado. Todo Estado federal se compone de dos esferas separadas, el Estado central y los poderes autónomos, cada uno de ellos con instituciones políticas y competencias distintas, lo cual da lugar a diversos ordenamientos jurídicos subordinados únicamente a la Constitución federal que asegura la unidad del Estado. Esta separación entre poderes no supone relación de jerarquía ni controles políticos entre el Estado central y los poderes autónomos sino, simplemente, ámbitos de competencia distintos cuyos eventuales conflictos deben ser resueltos sólo por los jueces. También es necesario que para cumplir con sus competencias específicas cada una de estas esferas de poder –central y autónomas– esté dotada de su propia hacienda.

Ahora bien, el Estado central y los poderes autónomos, aunque ejerzan sus funciones de forma separada de acuerdo con sus respectivas competencias, deben colaborar entre sí con la finalidad de contribuir de la mejor manera posible tanto a la realización de sus propios objetivos como a los fines del conjunto. Un Estado federal no es sólo la suma de poderes autónomos más un Estado central sino una estructura global y compleja cuyas piezas deben colaborar entre sí para alcanzar la mayor eficiencia posible.

Pero el federalismo no presupone sólo un conjunto de poderes que funcionan por separado sino también un conjunto de poderes integrados que colaboran y cooperan lealmente entre sí y en el que las instituciones territoriales participan en determinadas instituciones centrales del Estado. Por tanto, el Estado federal es un Estado unitario –en otro caso no sería un Estado– en el que la soberanía reside en todo un pueblo, basado en los principios de autonomía política, integración y colaboración entre las partes de acuerdo con el principio de solidaridad mutua. Una institución clave, aunque no la única, para esta integración en las instituciones centrales es el Senado.

Naturalmente un Senado que sea representación de los poderes autónomos y que tenga, juntamente con la cámara baja o Asamblea, competencias legislativas, especialmente en aquellas leyes que pueden afectar o condicionar la esfera de atribuciones de las instituciones autonómicas. Así los poderes territoriales contribuyen a formar la voluntad estatal del conjunto.

A la vista de este modelo, ¿es nuestro Estado de las autonomías un Estado federal? En realidad cumple con todos los elementos menos con uno. Cumple al tener una Constitución común legitimada por la voluntad de los ciudadanos, unos derechos básicos iguales, instituciones centrales separadas de los poderes autonómicos, ordenamientos jurídicos distintos, competencias repartidas en cada esfera de poder, haciendas propias, instrumentos de cooperación. Lo que falta es el dichoso Senado, un Senado federal. Y también cultura federal, colaboración mutua, lealtad y confianza entre poderes, la sensación de navegar en el mismo barco. Ello no obstante, por todo lo dicho no cabe duda que España pertenece a la gran familia de estados federales europeos.

Sin embargo, aunque todos los estados federales tienen Senado, estas cámaras no siempre cumplen con eficacia la función participativa e integradora. Tratar esta materia exigiría otro artículo. De momento, sólo cabe apuntar que, en mi opinión, el Senado más adaptado a las funciones que hoy llevan a cabo los actuales estados es el alemán, compuesto por representantes de los gobiernos de los länder y con amplias funciones legislativas y de cooperación. Hasta ahora el Estado de las autonomías ha supuesto una amplia descentralización. En el futuro debe darse prioridad a la integración, a una mayor eficacia del conjunto. Para estas tareas un Senado reformado puede resultar muy útil.

Francesc de Carreras, Catedrático de Derecho Constitucional de la UAB

La Vanguardia (8.12.2011)

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