La Constitución, puesta a prueba

Ignacio SoteloLa Ley Fundamental ha de ir adaptándose a los cambios, su reforma es el motor que la mantiene viva

La solución hubiera sido un Estado federal, pero ahora tal vez ya sea tarde

Los hay que consideran un desatino criticar una Constitución que nos ha traído el periodo de libertad y prosperidad más largo de nuestra historia, máxime cuando legitima el orden democrático establecido. Empero, cabe pensar que los déficits que en la Constitución se constatan no han impedido el espléndido despegue del país, haciendo patente que una cosa es la escrita y otra, la real; o bien que los tres decenios de vigencia no han pasado en balde y la España de hoy -muy distinta, y sin duda mucho mejor que aquélla en la que se aprobó- muestra deficiencias que eran imprevisibles o imposibles de solventar en el contexto sociopolítico de entonces.

Ambas hipótesis, lejos de contradecirse, se complementan. Por un lado, la realidad constitucional no coincide con el texto escrito -larga es la lista de normas, como, por ejemplo, el derecho de “disfrutar de una vivienda digna y adecuada” (artículo 47), que se quedan en simples aspiraciones sin la menor base real-, pero, por otro, también es cierto que la Constitución escrita ha de ir adaptándose a las circunstancias cambiantes, de modo que la reforma constitucional es el motor que la mantiene viva. Una herencia trágica del constitucionalismo español es que las Constituciones que hemos tenido en los siglos XIX y XX no supieron o no pudieron reformarse a tiempo. Como la única forma de desatascar el proceso, se suprimían de manera violenta.

Los tres largos años de espera de una sentencia sobre el Estatut ha puesto de manifiesto fallos graves en instituciones claves del Estado, hasta el punto de que los que aplaudían la rigidez del texto constitucional, confundiendo la sacralidad con su intocabilidad, han terminado por convencerse de que el mayor defecto de la Constitución radica en la forma en que resuelve, más bien no resuelve, la cuestión capital de la organización territorial. Una vez constituidas las Autonomías según las vías que marca el Título VIII, la Constitución poco dice sobre el Estado Autonómico resultante.

Al eminente administrativista Ramón Parada he oído decir, con su peculiar ironía gallega, que la Constitución en este tema semeja un banquete en el que no se sabe quiénes son los invitados -el mapa autonómico se confeccionó más tarde, y con resultados bastante catastróficos, a juzgar por las enormes diferencias en población o arraigo histórico de las distintas Autonomías- ni cuál va a ser el menú: las competencias al final se concretan en los respectivos Estatutos. Pero mientras la Constitución ha quedado bastante blindada, es relativamente fácil, según los intereses cambiantes de la clase política de cada una de las Autonomías, modificar o sustituir los Estatutos. Afirmar que con ellos semodifica la Constitución no sólo es obvio, sino que pone de relieve su mayor defecto: el de haber dejado abierto el proceso. Algo que también caracterizó a las Leyes Fundamentales del régimen anterior, pero si esto facilitó en su día una reforma sin ruptura, el que la Constitución deje menos espacio para las reformas que los Estatutos favorece, en cambio, las rupturas.

A menudo se ha ensalzado la Constitución por no haber sido un trágala de una de “las dos Españas”, como desgraciadamente lo había sido en el pasado. Es verdad que el temor compartido a futuras contiendas civiles propició un consenso, nuevo en nuestra historia, del que podemos sentirnos orgullosos, pero ello no fue óbice para que en algunas cuestiones que se consideraron esenciales se impusiera una parte, como ocurrió en el Título II sobre la Corona: prueba de ello es que para evitar que se modificara a las primeras de cambio se blindase con un procedimiento excepcional para su reforma.

En otros casos en los que tampoco se logró consenso, como en la organización territorial, se optó por superponer, pese a que se excluyesen, las dos soluciones en litigio. Así, la Constitución prescribe, por un lado, un Estado unitario -un solo Estado y un único pueblo o nación- como quería una buena parte de los españoles, pero para dar satisfacción a la otra parte más minoritaria que hubiera preferido una Federación, algunos incluso una Confederación, como paso previo a la autodeterminación soberanista, sobre el Estado unitario se superpuso “la autonomía de las nacionalidades y regiones”, una forma de descentralización que el texto constitucional no concreta. El sarcasmo llega al extremo de que algunos se congratulen de la fuerza inventiva española, capaz de idear un llamado Estado de las Autonomías, que se diferenciaría de las tres especies de Estado conocidas, el unitario, el federal y el confederal.

No se insiste lo suficiente que España es un Estado unitario, que mantiene la provincia como su organización territorial propia, sobre el que luego se montan las Autonomías, como superestructuras añadidas de descentralización abierta, cuya congruencia con el Estado unitario subyacente es harto problemática. En las Autonomías uniprovinciales, la provincia queda únicamente como distrito electoral, que, al limitar la Constitución a 400 diputados como máximo -actualmente son 350-, suprime de hecho el sistema proporcional en las provincias con menos población, de modo que el tercer partido en votos no obtiene más que un pequeño número de diputados. La provincia como circunscripción electoral y las listas cerradas y bloqueadas han deteriorado hasta extremos inconcebibles la democracia en España.

En las Autonomías pluriprovinciales se superponen tres estratos, el municipio, la provincia y la autonomía, con competencias y delimitaciones que no siempre se perfilan con nitidez. Tan compleja organización territorial, si facilitase un control más cercano de la acción pública, podría ofrecer algunas ventajas, pero muchos lo ponen en duda. Tal vez sólo responda al afán de contentar las ilusiones identitarias de algunas regiones, pero con el costo de duplicar la Administración autonómica con la provincia. Se paga a un alto precio el que no encaje en el Estado unitario subyacente una Autonomía a la que se han concedido competencias que incluso sobrepasan a las del Estado federal. Lo más grave, sin embargo, de la superposición de ambos modelos territoriales es que se hayan concebido como un proceso abierto y, pasados 30 años, en vez de haberse cerrado, la incertidumbre vaya en aumento.

A la espera de la sentencia del Tribunal Constitucional, tres puntos conviene subrayar. Primero, la Constitución deja abierto el Estado Autonómico resultante, y son los Estatutos los que llenan este vacío. Es una vía pésima de ampliar/reformar la Constitución, pero es la que ha trazado. Segundo, es de difícil encaje, si no contradictorio, superponer sobre un Estado unitario Autonomías con competencias que igualan o superan a las de un Estado federal. Tercero, la relación radial desde un Estado central unitario con cada una de las Autonomías supone una bilateralidad que impulsa una dinámica hacia un Estado confederal, con las tendencias centrífugas a él inherentes.

La solución hubiera sido un Estado federal, que desde el Estado unitario y centralista del franquismo hace 30 años era inalcanzable, y hoy, con la fuerza que ha adquirido el nacionalismo periférico, beneficiario directo de la bilateralidad confederal que se ha impuesto, probablemente sea demasiado tarde.

Ignacio Sotelo es catedrático de Sociología en excedencia.

El País (17.12.2009)

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